Naar een Europese sociale bescherming?

Of die ‘Aanbeveling van de Raad van 8 november 2019 met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen’ aanbevolen literatuur is? Goh, om een regenachtige zondagnamiddag weg te lezen, zou ik iets anders kiezen, maar deze tekst van de Raad van de Europese Unie – de vergadering van de vakministers van de EU-lidstaten – over onze sociale verzekering is wél duidelijk een belangrijke stap die de Europese Unie heeft gezet. Aan de Europese Commissie nu om hiermee aan de slag te gaan.

Enorme verwezenlijking

Professor Paul Schoukens, verbonden aan de KU Leuven en de Universiteit van Tilburg in Nederland, is expert in socialezekerheidsrecht, in het bijzonder als het gaat over ‘niet-standaard werk’ en Europese internationale sociale zekerheid. Dus wanneer het directoraat-generaal Sociale Zaken van de Europese Commissie op zoek was naar een expert om tijdens workshops mee te zoeken naar de invulling van de aanbeveling, leidden zowat alle wegen naar zijn kantoor.

Ook wij kloppen, op een regenachtige namiddag, daar aan om meer te weten te komen over de tekst en wat hij betekent voor de sociale verzekering van freelancers en alle niet-standaard werkenden. “Het is máár een aanbeveling natuurlijk. Voor juristen betekent dat niet zoveel, omdat je het niet kan afdwingen”, relativeert hij meteen, om onmiddellijk daarna ook het belang ervan te onderstrepen. “Maar het is wél een enorme verwezenlijking geweest, omdat er in Europa op juridisch vlak de laatste 30 jaar helemaal niets is gebeurd op domein van de harmonisering van sociale zekerheid in de strikte zin. Een van de gevolgen is dat juristen nu weer zijn gaan spreken over de inhoud van sociale zekerheid op Europees niveau.”

Afspraken zijn nodig

De context vandaag, met de flexibilisering van de arbeidsmarkt, vergt een Europees antwoord, zeker nu Europa zich ook als een sociaal project in de markt zet. Vooral in Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland verandert de arbeidsrelatie heel sterk, met ZZP’ers, nuluurcontracten en wat nog. “De commissie heeft vastgesteld – en verwonderlijk was dat niet – dat er een probleem was op vlak van sociale verzekering”, zo zegt professor Schoukens het.

Maar sociale zekerheid is toch geen Europese bevoegdheid? “Dat is zo, maar ze zijn wel bevoegd voor eerlijke concurrentie. En ik blijf erbij: je kan geen open markt hebben zonder tegelijk ook een minimum te hanteren op vlak van sociale zekerheid. Dan vraag je om moeilijkheden. Als je een eerlijke mededinging wil hebben, dan heb je ook afspraken op vlak van sociale zekerheid nodig.”

Gelijkheidsbeginsel

In die context zetten de ministers van de EU-lidstaten hun handtekening onder deze aanbeveling. “Toen ik die tekst de eerste keer las, vond ik het niet slecht qua aanpak: het gaat over een variante op het gelijkheidsbeginsel, iets wat ook in mijn doctoraat aanwezig was. Waarom werken wij? Om inkomen te verwerven. En dat verwerven van inkomen moet beschermd worden tegen bepaalde risico’s zoals ziekte, werkloosheid, ouderdom…, of je nu ambtenaar, werknemer of freelancer bent”, zegt Paul Schoukens. “Het komt dus neer op: werk is werk. En als de werkrelaties veranderen en je wil je sociale zekerheid behouden, dan moet je die ook aanpassen aan de nieuwe werkvormen, terwijl je de basisprincipes behoudt.”

De aanbeveling heeft het over formele, effectieve, adequate sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen. Zo omvat de aanbeveling alle personen die beroepsactief zijn. De werknemers omvatten ook wat de EU ‘niet-standaard werkenden’ noemt, zoals deeltijdse werknemers, maar ook werknemers met een ‘zero hour contract’.

Een zelfstandige is geen werknemer

Wel laat de aanbeveling na de twee groepen – werknemers en zelfstandigen –  duidelijk te definiëren. “Volgens mij zullen ze op een bepaald moment dat wel moeten verduidelijken, omdat de aanbeveling zelf met betrekking tot de formele toegang tot sociale bescherming zelfstandigen anders behandelt. Wellicht zal ze men terugvallen op een definitie waarbij zelfstandigen beschouwd worden als alle die werken, maar niet als werknemer’. Een van de voordelen van het zo te doen, is dat alle nieuwe categorieën van zelfstandigen die erbij zouden komen, meteen zijn opgenomen”, vertelt Paul Schoukens. “Moeilijker is echter om te bepalen tot welke categorie de tussengroep van afhankelijke zelfstandigen – waar heel wat freelancers onder vallen – behoort. Een aantal landen heeft voor de toepassing van sociaal recht, een groep gecreëerd die tussen de werknemers en zelfstandigen inhangt. Voor de toepassing van de aanbeveling is het dan ook  niet duidelijk of we hen als werknemer, dan wel als zelfstandige moeten beschouwen. ”

De workshops waar Paul Schoukens aan deelneemt op vraag van de Europese Commissie, zullen onder meer ook daar op in moeten gaan. “Voor een stuk is dat ook een interessante oefening omdat het niet zo evident is. Hoe organiseer je sociale zekerheid voor zelfstandigen, voor freelancers, voor platformarbeid? Landen worstelen daarmee, en Europa wil hen daarin steunen. Je kan niet zomaar je klassieke werkloosheidsuitkering, bijvoorbeeld, toepassen op de zelfstandigen, wan dat gaat als een tang op een varken zitten.”

Adequate, effectieve, formele en transparante sociale bescherming

Een gelijke bescherming garanderen  wordt in de aanbeveling vertaald als een sociale bescherming die formeel, effectief, adequaat en transparant is, en dat zowel voor werknemers en zelfstandigen; wel moet waar nodig die bescherming aangepast zijn aan de eigen manier van werken.

“Formele bescherming gaat over het sociaal verzekerd geraken. Het gaat over de voorwaarden om te kunnen treden tot het stelsel”, legt Paul Schoukens uit.

“En een effectieve sociale verzekering gaat erover dat je als verzekerde hindernissen kan ondervinden om van het stelsel gebruik te maken. Neem een wachtperiode als werknemer: dat draait vaak uit in het nadeel van deeltijds werkenden en mensen die onvoldoende dagen kunnen sprokkelen.”

Adequaatheid, vervolgens, gaat over het evenwicht tussen de financiering en de hoogte van de uitkeringen. Beide kanten van de weegschaal moeten in evenwicht zijn. Paul Schoukens merkt op dat, ook al gaat het over een niet-afdwingbare aanbeveling, de ministers die adequaatheid niet hard durven maken door ook cijfers te plakken op hoe hoog een ziekte-uitkering of pensioen moet zijn, en hoe groot iemands bijdrage kan zijn. “Dat is een zeer gevoelig punt.”

Tot slot wil transparantie zeggen dat het systeem eenvoudig genoeg moet zijn zodat werknemers en zelfstandigen het ook begrijpen. De expert geeft het voorbeeld uit Estland, waar een eenvoudige boekhouding wordt gekoppeld aan een systeem waarbij bij elke betaling op een professionele rekening, de bank automatisch de sociale bijdragen doorstort. De zelfstandige freelancer hoeft zich alvast dat niet meer aan te trekken.

Verplicht vs vrijwillig

“Over het formele nog een belangrijk en moeilijk punt”, keert Paul Schoukens nog even terug naar het eerste van de vier criteria. “Van werknemers vraagt men de landen om ze verplicht aan te sluiten, maar voor zelfstandigen vraagt men om ze minstens vrijwillig aan te sluiten. In de oorspronkelijke tekst gold ook voor de zelfstandigen een verplichte aansluiting, behalve voor het risico werkloosheid. Dit lag voor een aantal lande, waaronder Nederland, moeilijk. Men heeft uiteindelijk de verplichting omgezet naar minimaal een vrijwillige bescherming.”

Verplichting is voor Paul Schoukens nochtans logischer vanuit socialezekerheidsrecht oogpunt. Enerzijds blijkt uit het verleden dat niet verplichte aansluiting vaak betekent dat vooral die zelfstandigen die het meest nood hebben aan sociale bescherming, ervoor kiezen zich niet aan te sluiten. Anderzijds zou een verplichting in heel Europa ook een grote stap zijn richting een echte level playing field. “Al kan ik wel begrijpen dat men zelfstandigen niet wil verplichten zich aan te sluiten voor wat betreft ziekteregeling en werkloosheid. Voor zelfstandigen zijn die twee risico’s moeilijk te regelen. Men moet meer uit de box durven denken.  Als een zelfstandige advocaat twee weken ziek is, wat is dan het verloren inkomen? En als jij een maand geen opdrachten krijgt als freelancer, ben je dan tijdelijk werkloos? Hoe het onvrijwillig karakter van de werkloosheid bij zelfstandigen toetsen? Ik begrijp dat landen het daar moeilijk mee hebben en verkiezen deze risico’s enkel op vrijwillige basis wensen in te richten. Toch blijkt het in de praktijk mogelijk te zijn. De recent hervormde moederschapsregeling voor zelfstandigen in België combineert inkomensvervanging met tijdelijke huishoudondersteuning. Zelfstandigen ondervinden bij tijdelijke arbeidsongeschiktheid, zoals bij ziekte en moederschap, eerder een probleem van verlies van arbeidskracht dan van inkomen.”

Impact

Paul Schoukens begon met te zeggen dat het maar een aanbeveling is, maar dat we deze stap tegelijk ook niet mogen onderschatten. Hij ziet dan ook dat er op het terrein wel al wat beweegt op vlak van de sociale bescherming van niet-standaard werkenden en zelfstandigen.

De impact van deze aanbeveling zal alleen maar toenemen wanneer de Europese Commissie vanaf het voorjaar van 2021 gaan rapporteren over waar lidstaten staan tegenover de lat die deze aanbeveling legt. “Ik ben benieuwd of de Commissie de sociale bescherming van werknemers en zelfstandigen ook zal meenemen in het fameuze semestersysteem, de jaarlijkse evaluatie die tot nu nog iets te veel de nadruk legt op de financieel-economische aspecten in de samenleving.”